林夕楠：用心用“琴”助学生“艺”往直前

当然，也有很多需要我们传承下去的好的传统文化和民族文化。

在征地实践中，地方政府倾向低价征地，尤其是中西部地区的地方政府财政实力有限，缺少给农民足够征地补偿的财力，征地过程中不经过农民同意即强征强拆，引发征地冲突。现行征地制度优于《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）的修正，也优于当前学界与政策部门的激进主张。

二、现行征地制度下的征地冲突 在现行的土地用途管制、进行建设只能使用国有土地的制度安排下面，农地只能农用，只可能获得有限的农业收入，出租出去只能获得有限土地租金。因为只有缩小征地范围，才需要通过城乡统一的建设用地市场，由集体经营性建设用地入市（就地入市或调整入市）来弥补城市建设用地的缺口。地方若不给钉子户好处，钉子户就死缠烂打，征地拆迁速度就会受到影响。而所有具有区位优势的农民集体，都希望实现土地利益的最大化，导致地方政府为公共利益的征地变得困难，且地方政府进行的任何规划都会受到农民集体的强烈反对。当时提出这个问题，是为了解决以珠三角、长三角等沿海发达的已经工业化农村在集体土地上搞建设的历史遗留问题。

且农民越是团结，越是坚持，就越是可能逼迫政府让度出利益，获得好处。反过来，因为中央不允许强征强拆，农民就可能为了获取更多征地拆迁补偿而与地方政府博弈，索要超过法律规定的利益。对监督的重视, 造就了纪律监督、人大监督、司法监督、行政监察、审计监督和检察院反贪污、反渎职、预防职务犯罪法律监督等并行的多元化监督体系。

前者是对国家机关履职情况按照多数决的民主原则进行评判, 属于政治监督;后者是按照规定的权限和程序对国家公职人员行使职权的行为的监察, 属于纪法监督, 这种纪法监督与被监察对象所行使的权力性质无关, 与被监察对象的公职人员身份相关。部分地方甚至尝试对分散在党、政、司法系统的反腐败机构进行整合, 建立统一的反腐败专门机构。(2) 监察权作为一种独立的宪法性权力, 被视为与立法权、行政权、司法权相并列的第四权 (3) , 这也意味着现行宪法确立的全国人民代表大会制度下的一府两院权力结构转变成了一府一委两院的权力新格局。可见, 人大代表是国家权力机关的组成人员, 是人民代表大会组织上、权力上的主体, 也是人民主权的象征 (stand for) 和行动 (acting for) (1)。

首先, 监督机关与监督人员的分工是二元国家监督体制的基础, 其中人大是对国家机关监督的主体, 可以对包含国家监察委员会在内的同级其他国家机关进行监督;国家监察委员会是对国家公职人员的全覆盖监察, 其中包括对各级人大机关工作人员的监督。关于人大对监察委员会的监督方式, 大多数学者认为监察委员会应该向人大报告工作, 理由大致有三点:一是, 一府两院要向人大报告工作, 监察委员会作为与一府两院并行的一委, 也应当向人大报告工作;二是, 报告工作是坚持民主集中制原则, 坚持和完善人民代表大会制度的必然要求;三是, 报告工作是加强对监督者的监督的必然要求。

综上可见, 我国的人民代表大会制度代表理论融合了委托代表制和描述代表制的代表理论, 其最大特点就在于同时依托选举与同情两条路径来构建代表与被代表的关系, 而且同情机制有效地增强了因间接选举而弱化的代表与被代表之间的对应关系。也就是说, 监督权在中国的政治体制和权力结构中, 也是一种保护机制, 包含对内对外两个维度, 既避免权力因太过绝对而倾向堕落、暴力和不义[6], 也保护权力不因遭受其他更大权力的侵犯而消弱或消亡。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表, 代表人民的利益和意志, 依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权, 参加行使国家权力。如果选民或原选举单位对代表的监督作用十分有限, 那么把党政领导干部、公职人员、党员代表仅仅置于人大代表监督机制中, 将在事实上导致这些领导干部行使国家权力的公职行为失去有效的监督, 而形成权力腐败的制度性漏洞, 这与全面推进依法治国, 将权力关进制度的笼子里的改革目标不相符, 因此也不可取。

民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性, 民主集中制原则也有其自身语境, 即必须以人民主权为前提, 并以谁产生谁逻辑链条上的监督-负责关系为要旨。国家监察委员会对这些人大代表在本职岗位上的公职行为的监督, 会在一定程度上影响人大代表的投票, 使得监察委员会工作报告难以在人大表决中得到客观的票数;反过来, 这些具有双重身份的人大代表, 也可能利用对监察委员会工作报告的投票权, 来牵制国家监察委员会对其公职行为的监督。第三, 应采取多种监督方式充实和革新人大对监察委员会的监督方式。(一) 监督权在权力结构中的地位与作用 如果说近代以来的政治科学和民主法治思想的核心在于科学认识权力、有效控制和约束权力, 那么以权力结构来控制权力是一条最有效、可行的经验。

另一方面, 国家监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督, 将在一定程度上形成人大与监察委员会相互监督的事实, 而且党政领导干部和人员代表在代表结构中的占比越大, 这种相互监督的制约性就越强, 就越与人民代表大会制度的权力理念和权力结构难于融合。《试点方案》明确指出, 国家监察委员会改革的根本出发点就是要健全国家监察组织构架, 实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

这就是毛泽东所强调的人民代表大会的会议方法, 是一个民主集中制的方法, 是一个群众路线的方法[17](P.815-816)。需要指出的是, 同情是以移情为基础的。

但在理论上, 两个监督的法理基础和法律依据则有所不相同:对国家机关的监督, 涉及国家政治体制和国家权力结构关系, 体现着国家机关之间的制约关系, 是一个宪法问题;而对国家机关工作人员监督, 则是依法定权限和程序监督纠察其行使公权力的行为的机制, 体现的是对公职人员履行岗位职责和廉洁从政的要求, 是一个法律问题, 也是人事监督和干部管理问题。如此, 为加强对人大及其常委会选举或决定的官员的监督, 应加强人大监督与国家监察委员会监督的合作, 健全人大选举或决定的官员接受人大和国家监察委员会双重监督的机制。建国以来, 行政监察体制的设立与演变, 亦延续了设置专门的监察机构纠举官员的违法失职和贪腐行为的经验, 秉承了世界法制史上独一无二的独立监察体制和监察文化的传统[2]。按照现行宪法第2条、第3条的规定, 人民代表大会制度是我国的根本政治制度, 它包括四层涵义, 即国家的一切权力属于人民;人民在民主普选的基础上选派代表, 组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关;同级其他国家机关, 都由人民代表大会产生, 对它负责, 受它监督;人民代表大会对人民负责, 受人民监督。任进教授认为, 国家监察委员会的监察范围应从对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察, 扩展到中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、审判机关、检察机关、政协机关、民主党派和工商联机关的公务员, 参照《公务员法》管理的人员, 基层群众自治人员, 国有企业管理人员, 事业单位管理人员和其他依法行使公共职务的人员[14]。既要整合监督权, 使监察委员会监督的强度与被监督的权力的强度相当;又要加强对监督者的监督, 特别是健全人大对监察委员会的监督机制。

以十二届全国人大代表构成为例, 党政领导干部代表1042名, 占代表总数的34.8%, 比上届降低了6.93个百分点。下文将尝试从代表理论以及人大制度理论与实践的角度, 对人大代表、人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督机制予以分析, 抛砖引玉, 希望在国家重大政治体制改革进程中, 引发学界对人民代表大会制度基本理论和制度实践的考察、研究和讨论。

我国人大代表的兼职制度也是一种移情机制, 即代表必须在参加生产、工作和社会活动中, 了解被代表者的愿望、需求和呼声并带到人民代表大会上, 使各个方面的意见在人民代表大会得到沟通, 进而使人大形成的决议能考虑和照顾各方面的利益。代表的这种公益性使得代表法将代表在人大的履职行为定性为职权, 并规定各级人大代表通过依法执行代表职务, 参加行使国家权力。

(一) 人大及其常委会的监督权 人民代表大会制的民主集中制原则体现在人民与人大、人大与一府一委两院、中央与地方三个方面的监督与负责关系上。（作者系中国社会科学院国际法研究所） （本文摘自《政法论坛》 2018,(36)03,14-27，本文观点不代表本公众号观点。

2016年12月25日, 十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》, 授权北京、山西、浙江及所辖县、市、市辖区设立监察委员会, 行使监察职权, 这标志着国家监察体制改革的正式启幕。[11](P.59)独立监察委员会的设立, 一方面是以监察全覆盖的方式, 为所有行使公权力的行为划出红线;另一方面监察委员会自身的监察权, 也需要设定并恪守界限, 包括人民代表大会制度下的国家监督体制对监察委员会的权力配置与制约, 以及监察法治的限制性保护等。这些监督机制各有侧重, 亦各有局限:人大监督是国家机构系统内的监督, 属政治监督, 其监督范围是由其产生的国家机构和由其选举决定的官员;人民检察院是专门的法律监督机关, 其对职务犯罪的监督属于法律监督, 是对公职人员的最低要求, 也是职务监督的最后一道防线;纪检监察部门是对公职人员行使权力的行为的监督, 属廉政监督, 体现了把纪律挺在法律前面的高要求。根据国家监察体制改革的试点方案、人大常委会的授权决定和宪法监察法的规定, 监察委员会的职责是对国家公职人员进行执法与执纪监察, 而这些国家机关工作人员的日常履职行为仍由其所在单位进行监督。

摘    要：人民代表大会制度及民主集中制的国家机构组织活动原则下, 监督权承载了以权力制约权力的重要现代治理功能。因此, 代表已经超越了委托人-代理人关系。

实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖, 以零容忍态度惩治腐败, 正是探索建立监察委员会的初衷。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出, 形成严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国的重要指标和内容。

二、人民代表大会制度下的监督权配置 在人民代表大会制度下, 人大及其常委会是国家权力机关, 是民主集中制中的权力集中点, 其他由其产生的国家机关所行使的权力, 都是由人大分工出去的。这些整合监督资源的探索, 因在资源配置与实际运作中面临诸多困境, 而未达到预期的效果。

后一种方案孙中山的五权宪法是首创。又由于人大关于立法和重大事项的决议, 都是由组成人大的代表按照多数决的投票表决规则来作出的, 因此国家监察委员会 (纪委) 对这些党政领导干部、公职人员、党员代表在本职岗位上公职行为的监督, 也会在一定程度上影响人大的表决机制, 进而在事实上形成对人大的监督和制约;反过来, 这些本为监察委员会 (纪委) 监督对象的党政领导干部、公职人员、党员亦可以利用其人大代表的身份和职权, 依托人大对监察委员会的监督权, 牵制监察委员会对其的监督, 使得基于公职人员的身份对人大代表的监察监督与人大代表本身所享有的代表职权产生一定的利害冲突, 继而形成对监察委员会所行使的监察权事实上的制约。政治与法律、民主与法治、政权与治权的二元视角下, 人大代表行使公职中的权力要素的性质与作为国家监察委员会监督对象的公职行为中的权力要素的性质是不同的, 因此除非对其他依法行使公共职务的人员的概括条款做扩大解释, 否则人大代表在理论上不能纳入国家监察委员会的监察范围;即便以扩大解释的方式将人大代表纳入监察范围, 也需要运用将政治问题法律化的法治技巧予以转化。为规范各级人大及其常委会行使监督权, 宪法、监督法和相关组织法作了一系列规定:一是, 各级人大及其常委会实行集体负责制, 按照民主集中制的原则, 集体行使监督职权; (2) 二是, 就人大与一府两院之间的产生、监督和负责关系来说, 其监督指的是人大作为一个权力机关对政府、法院、检察院的监督, 是对机构履行职责情况的监督。

大体而言, 委托代表制与描述代表制、实际代表制与实质代表制等诸多不同类型的代表理论, 在构建代表与被代表关系时呈现出两种不同路径:选举与同情 (1)。关键词：人大制度; 监察委员会; 二元监督体制; 人大代表; 兼职代表制; 作者简介：刘小妹, 法学博士, 中国社会科学院国际法研究所副研究员。

即人大代表虽然也在一定意义上具有公职人员的性质, 但是不能通过扩大解释其他依法行使公共职务的人员的范围, 而将其纳入监察委员会的监察范围。第2条规定:全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员, 地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。

即代表只有在同样的生产、生活环境中设身处地, 才能与被代表者产生同情。一般来说, 对代表的监督包括选民的政治监督和对违法行为的法律监督两种形式。